构建超大城市智慧高效治理新体系是未来提升超大城市治理能力、完善超大城市治理体系的核心。然而，在构建新体系过程中，却存在治理理念滞后、治理工具不足、治理参与片面等诸多问题。空间生产理论反映了城市空间生产的发展历史，体现了城市物质关系、社会关系的不断转变，对超大城市治理具有指导作用。通过空间生产“三要素”，即空间实践、空间表象与表征性空间的协同治理，可以塑造治理理念转换、治理技术整合、治理需求落实和治理主体多元参与的现代化治理空间表征，形成“空间生产—城市治理—空间正义”的治理路径，助力构建智慧化和高效化的超大城市治理新系统，有利于提高超大城市治理现代化水平，推动城市可持续发展。

  【关键词】超大城市；空间生产理论；智慧高效治理新体系；可持续发展；城市治理

  习强调“要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子”，党的二十届三中全会提出“推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系”，这为完善超大特大城市治理体系、提升超大特大城市治理能力指明了方向和路径。

  城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，提高城市治理效能是推动中国式现代化的主要举措之一。超大城市因其显著的规模经济效应、资源集聚效应和创新发展能力，以及高劳动生产率和高人均GDP基础，成为推动高水平质量的发展、培育发展新质生产力和参与国际合作与竞争的主要战场。因此，推进超大城市治理成为提高国家治理体系和治理能力水平的关键引擎和重要基石，其运行管理现代化是我国探索科学、高效和可持续的新型城市化战略的根本保障。当前，超大城市作为高度复杂的巨系统，面临治理空间规模大、治理结构较为复杂和治理需求多元等诸多挑战，成为复合型灾害生成与演化最为突出的空间区域[1]。因此，超大城市治理体系和治理能力应沿着智慧和高效“双轨”并进。

  超大城市固有的人口规模和产业高度集聚特性，在加重城市空间生产负荷的同时，也提升了社会空间的多样性和复杂性。因此，推动超大城市发展方式转变，在不同空间尺度上均具备极其重大价值意蕴：市域空间尺度治理有利于破解摊大饼式发展问题，跨区域空间尺度治理可以推动区域协调发展，全国空间尺度治理则有助于率先实现中国式现代化[2]。

  亨利·列斐伏尔（Henri Lefebvre）在对城市空间异化现象的批判和解构中发现了城市的空间化发展，并从空间批判角度审视城市化发展过程中的空间异化现象。具体而言，在城市化进程中，空间生产的快速运行深刻影响城市形态与社会结构，并通过对既有空间的分割、复制、占有和扩张催生新的空间生产与再生产。然而，生产力的发展会促进驱动空间生产的规模与速度，由此加剧城市空间生产的不平衡性，并驱动生活方式的多元化与权力运作方式的差异化。因此，空间生产理论强调通过空间生产与再生产消除空间不均衡和不平等现象，实现空间正义。空间正义原则进一步扩展了空间生产维度，为促进空间生产的高效运行以及实现对城市的有效、规范管理，对空间的占有以及使用的权利提供相关依据，以保障城市空间生产的高效运行。

  因此，列斐伏尔的空间生产理论可以为中国城镇化建设提供理论指导，以构建中国特色的城市发展逻辑。空间生产理论与城市化实际的需求相结合，有利于将城市化发展引向高效稳定的方向，实现空间正义和人的自由全面发展。

  超大城市治理的根本原则是坚持以人为本，增进民生福祉。超大城市治理绩效的评判，核心在于是否有利于城市发展，其提升依托于价值、制度与技术等内部结构对城市治理界面的重构[3]。当前，我国超大城市治理面临治理能力与治理任务不匹配、治理资源与治理需求不匹配等矛盾[4]，其现代化改革进程突出表现为化解制度创新与机制配套间的不衔接、政策网络中的协同困境以及数字化转型中的控制权配置难题[5]。

  基于不同的治理主体和层次，学者分别从国家治理、政府治理、社会治理和空间治理等角度探寻了超大城市治理路径，指出网格化管理、韧性城市建设、智慧化赋能、多方协同治理可以在某些特定的程度上消除超大城市治理困境[6][7]，促进城市治理体系和治理能力现代化。不难发现，现有研究对超大城市治理的路径探究、水平测度、案例剖析展开了丰富的讨论，一致认为数字赋能是超大城市治理的必经之路，但忽视了建构智慧高效治理新体系的阻碍，忽略了空间生产与社会、文化、经济的紧密联系。

  因此，本文基于空间生产理论视角，挖掘构建超大城市智慧化、高效化治理新体系的可行性路径，促进超大城市智慧与高效治理的协同发展，并推动空间正义与空间生产在城市治理中的具体实践。

  空间生产理论认为空间是社会关系的产物，除物理空间的建构外，还包括社会空间、政治空间和文化空间的生产的全部过程，与社会权力、经济结构及文化意义紧密相关。列斐伏尔基于“三元辩证法”揭示了空间生产的本质，即空间实践、空间表象和表征性空间，上述空间生产理论“三要素”在城市治理中相互作用，共同塑造了城市空间的运作方式和社会治理模式。

  空间实践是指居住者在空间内的生产和生活，反映人们在日常社会互动中的空间行为。城市化发展重塑了人们的空间实践，其影响远不止于居住空间环境的改变，更引发了居住空间内工作、生活、文化交流等方式的转变，这些变化源于人口流动过程中流动人口与本地居民的社会交融。

  空间表象是由政府等权力主体通过政策、规划等载体构建的抽象空间，代表的是权力结构、社会关系和经济秩序，体现了对空间的控制和管理。空间表象主要在城市社会和政治实践中发挥作用[8]，影响城市空间规划和布局。

  表征性空间是存在于空间实践与空间表象之间，供我们正常的生活的空间，承载了人们对空间的主观感知，被赋予符号化的含义。表征性空间是人们追求空间正义的载体，是因为表征性空间是主观的，涵盖社会文化、个人情感和历史记忆等社会文化要素，是人们对空间进行再创造的场所。

  超大城市智慧高效治理新体系实质上体现为智慧化、精细化、绿色化和法治化的治理方式，强调通过整合现代化科技、创新管理和多元参与等方式，推动城市运行管理在治理结构、统筹体系、业务能力和参与机制等方面的全面升级和统筹优化[7]。在此过程中，城市治理体系通过采用不一样的逻辑进行针对性治理，亦是空间表象和表征性空间在空间实践中的治理[9]。因此，空间生产理论“三要素”与城市治理息息相关，有效利用空间生产理论可为城市治理提供理论参考和实践指导。

  一是空间实践与城市治理结构。城市空间规划和社区环境整改治理都属于空间实践，说明城市治理实质就是空间实践过程。城市治理结构是指各种治理主体完整且统一的组织体系，需要兼顾城市治理整体的结构和城市治理行为结构[10]。

  首先，城市治理体系中嵌入了多个治理主体，最重要的包含党政机关、企业和事业单位、社会团体、群众自治组织及公众等，现代化的城市治理需要树立共建共治共享的多元治理思维，进而搭建现代化城市治理整体的结构。一方面，空间实践虽然为治理主体提供互动和交流平台，但各主体之间的利益冲突也充斥了城市空间实践的整一个完整的过程[11]。因此，空间实践能够最终靠促进多元主体的互动与合作、增强社区内社会资本与社会组织的作用、强化政府的治理引导作用，影响城市治理主体及其互动关系。另一方面，治理主体的空间实践所产生的社会空间后果（新的治理结构）又将转化为新的结构条件[12]，其日常活动和行为模式将直接影响城市空间的使用和功能条件。

  其次，治理行为结构是治理过程中治理主体的行为模式、行为规范和决策流程，包含了治理主体之间的权利关系、行为规则和相互作用。而空间实践本身也是一种行为结构，包含治理主体在空间中的生产与再生产行为。具体而言，空间实践可为治理行为执行提供反馈，进而反映政策是不是满足居民实际的需求，并优化政策实施路径；空间实践是社会行为的表征和社会互动的场所，体现居民行为的规范化、有序化和参与度，通过塑造公共与社会互动参与行为来优化治理行为；城市居民的生活具有多元化的治理需求和社会矛盾，空间实践可反映出城市治理的具体效能，有利于实现精细化治理。因此，城市治理体系构建和治理实践必须直面空间实践的批判并进行反思，尊重治理主体利益，达成治理行为的不断优化。

  二是空间表象与城市治理体系。城市治理的空间表象大多数表现在两方面。一种原因是规则制定者对新空间形态所作的进一步规划和描述，即政治权威和技术权威依据权利结构对社区的规划和资源分配，如旧城改造、功能区划分。另一方面，随着城市居民需求的多样化，空间表象表现为社会资本的接入和公共需求的表达，经过空间再生产之后被赋予符号意义，如公共艺术装置、城市广场。城市治理体系构成包括治理主体、治理客体、治理模式及治理制度[13]，空间表象作为城市规划和治理决策的理论基础，通过规则制定者进行空间生产，影响着治理体系的执行方式和治理效果[9]。具体而言，空间表象通过影响城市空间的规划和功能布局，塑造了治理主体在城市治理中的角色和互动；空间表象决定了资源配置、环境保护和社会问题的治理重点，影响城市物理空间和资源的分配，决定治理客体的性质和分布；空间表象可以推动城市从集权治理到分权治理及社会共治的转变，促进了城市治理模式的创新和转型；空间表象影响了城市规划和建设制度的制定，推动治理规则的形成并促进了治理制度的适应性调整。

  三是表征性空间与城市治理参与。城市治理参与在治理效能评价和治理系统协同发展中具备极其重大作用，多元化或多中心的治理参与方式是当今全球公认有效的城市治理理念，强调处理好政府和市场、政府和社会间的关系。

  首先，表征性空间虽是社会成员的感知与表达，但其与权力紧密相连，是权力分布和社会控制的体现。社会价值和空间符号对政治决策具有关键影响，能够最终靠对社会价值、居民需求的反馈影响政府的目标设定和行为方式。

  其次，市场主体根据表征性空间的文化符号和功能定位作出投资决策，并通过其对文化、社会创新和公共责任的承担，参与到城市治理的每个方面，如城市高新区建设、生态园区建设等。

  再次，表征性空间是社会关系互动的载体，对形成居民社会身份和社会资本具有关键作用，通过文化符号、历史背景、社区特点等因素，构建居民对城市空间的情感认同和社会归属感，进而调动社会组织和公众主动参与治理活动的积极性。

  最后，表征性空间是多元主体协同治理的现实表征，也是不一样利益主体博弈的载体，通过表征性空间为多元主体提供的公共互动场所，不断推动治理主体的再生产过程，进而探索新型治理模式。

  空间正义代表空间资源配置和空间生产中的社会正义，只有构建城市空间正义才能促进中国城市化的可持续发展[14]。城市治理则是指对城市地域空间的治理，是通过生产要素整合推动城市经济社会和生态文明等方面的可持续发展过程[15]，可持续理念已然成为城市治理转型的应有之义。从城市治理角度来看，空间正义是一个贯穿分配过程和分配结果的可持续性长期目标，包含了物质空间分配正义、社会正义的城市化以及城市空间的权利平等[16]。因此，城市治理就是从城市空间非正义到城市空间正义的可持续发展过程。能够准确的看出，空间正义与可持续城市治理在理论上高度契合，空间正义通过确保城市资源的公平分配和使用，为城市可持续治理提供社会基础；而可持续城市治理则通过促进资源的高效配置和合理规划利用，实现经济、社会和环境的长期均衡，推动空间正义的实现。从发展实际来看，当前中国城市可持续发展的基本走向就是追求空间正义，要求既从自然空间的角度关注生态系统的平衡和资源永续利用问题，也要从社会空间角度关注发展差序格局中不一样的地区可持续发展的行为模式问题[17]，进而缓解空间隔离、空间侵占和空间异化等空间非正义现象。

  超大城市由于资源禀赋、产业集聚和经济基础的优化有着非常明显的虹吸效应，使得其人口规模大、密度高、流动性强，城市资源分配和公共服务供给压力大，冲击了传统的城市管理体制。因此，迫切地需要构建智慧化和高效化的治理新体系，以满足公众个性化、多样化的民生需求。近年来，数字化技术的高速迭代和全面升级使得全球价值链网络化、去中心化和产业融合化趋势明显。新业态的不断涌现和更替，颠覆了传统城市治理的思维逻辑和行为方式，成为驱动城市治理创新、构建超大城市智能决策系统的核心要素。在人口和技术的叠加影响下，超大城市治理体系和社会利益格局逐渐复杂化，城市治理的范畴和功能被重新定义。

  城市智慧治理是一种技术型整合治理模式，集成了敏捷性、适应性、韧性和精准性等治理理念，旨在通过整合和优化资源来提高城市治理效能，以更好地满足城市居民需求，实现可持续发展[18]。超大城市作为一个多要素高度集聚的复杂社会系统，具有规模大、高风险、高流动和多资源等特征[19]，而数字化技术具备的覆盖范围广、精准匹配度高、运行效率高等优势，正好能够完全满足超大城市复杂治理体系的要求。依托数字化技术构建超大城市智慧化治理新体系，其核心在于权责明确、复合多元的整体的结构，系统有序、协同配合的治理机制，动态感知、安全智慧的信息技术[20]，以此消弭治理主体边界，完善多中心、多层级合作机制，突破传统超大城市管理导致的城市创新活力难以被激发和创造新兴事物的能力难以跃迁的困境。

  城市高效治理是指及时感知和预测动态复杂的内外部环境，对城市社会问题和公共诉求进行精准施策和高效回应。传统城市治理由于治理体系不完善、治理机制不健全、治理职能交叉、治理权责不清，导致合作机制僵化、信息沟通低效和治理漏洞凸显，治理工作难以高效推进。因此，需要构建高效治理体系，进而系统化、精准化地解决城市治理难题，提升城市治理效能。超大城市的高效治理依赖多种治理工具的合理搭配，包括数字治理、敏捷治理、系统治理和精细治理[21]。同时，为适应城市内外部环境的动态变化，需要构建全周期治理流程，以全链条衔接的治理模式高效处置与解决超大城市的治理问题。在此基础上，进一步推行“主动治理”“未诉先办”的治理理念和行为方式，提前发现和解决潜在问题，避免矛盾激化，提高治理效率。

  超大城市智慧高效治理新体系的构建需要在空间实践、空间表象和表征性空间的互动中不断调整治理模式、优化技术应用、创新治理工具，推动治理主体的共同参与和认同，最终实现智慧治理和高效治理。然而，当前超大城市空间实践的碎片化、空间表象的矛盾化，以及表征性空间的高风险性和不对称性均严重阻碍了超大城市智慧高效治理新体系的构建。

  一是超大城市治理理念与实践脱节。首先，治理理念滞后于数字化时代的需求。当前，政府部门权力仍在超大城市治理中占主导地位，“高统治权力”仍强调以政府为中心的资源分配与问题解决模式，导致城市治理中经验式、粗放式问题严重[22]。超大城市的复杂性和动态变化的空间实践要求治理理念应从单一的权力驱动转向基于技术赋能的敏捷治理，但在数字化、智能化和现代化的社会背景下，“强行政”的传统治理理念明显滞后，“人治”相对于“智治”的低效性使得超大城市治理模式的精细化转型与实质性变革难以实现。同时，由于治理主体对智慧化、高效化的内涵理解不透彻，导致治理模式转型动力不足，现有数字化技术应用更多是基于传统治理模式的延续，如信息收集和报送，而并未将其灵活融入治理决策的全过程。

  其次，治理模式碎片化与协同性不足。超大城市治理涉及跨部门、跨层级、跨区域、跨主体等多方协同，而现有组织架构导致职能部门缺乏有效的协作机制，存在条块分割、“信息孤岛”等现象，未能充分的利用数字技术赋能多元主体间的协同治理。加之治理主体之间权责不清、职责交叉，以及资源和数据的分散化管理，多中心、多层级合作机制的形成受阻，进一步削弱了治理效率和执行力。

  二是技术应用深度与广度不足。首先，现代信息技术与社会治理融合度不够。由于智能算法、数据感知和融合能力不够，治理技术发展缓慢且未能与城市治理场景深度结合。诸如北京市、上海市虽已建构起智慧治理平台，但尚未实现数据的系统整合、动态感知和智能决策，对于“智治”的应用常在实践中因数据质量、技术基础设施不足而受限，不能完全释放数字技术的“治理红利”。此外，超大城市在治理过程中建设了较多平台系统，但不同系统隶属于不同部门，这进一步加剧了“信息孤岛”现象。因此，智慧治理的技术应用亟待整合。

  其次，数字化治理与社会共享的矛盾。算法设计被嵌入了设计者的主观逻辑，可能会影响资源分配和治理布局[23]，冲击社会公平。同时，使用信息化服务会受到物理空间、社会空间等多重因素影响，部分特殊群体可能会因数字技能缺乏而被边缘化，高数字素养门槛使得公众难以均等化享受公共服务，这在某些特定的程度上阻碍了超大城市智慧高效治理的效能提升和成果公平惠及。

  最后，信息安全和信息信任不足。智慧治理依赖于海量数据的搜集、分析和处理，但当前各类数据安全问题频发，“数据时代无隐私可言”成为公认的现实问题，信息泄露和算法绑架风险加剧了公众对数据安全的不信任，由此导致治理精确性的下降。尤其是在超大城市，大规模数据使用的风险远高于中小城市，如何健全数据保护、现代信息研发技术应用标准，完善全面信息化机制，避免数据滥用风险逐步提升是“智治”要解决的重点问题。

  三是现代化人才和治理工具短缺。首先，智慧治理需要具备数字技术和专业化治理能力的复合型现代化人才，需匹配精细化、智慧化的现代化治理能力。然而，受到“强行政”理念影响，基层治理专业化水平不高、专业人才缺失[22]，使得超大城市智慧治理新体系的构建缺乏智力支撑。

  其次，在超大城市的复杂巨系统中，各个子系统之间相互作用、相互交织，加剧了其风险的非线性、连锁性和耦合叠加性[24]，不断产生新的治理问题，而传统治理工具难以应对现代社会层出不穷的新问题。同时，治理需求的多样性、治理问题的复杂性与治理工具之间有较大张力，导致治理需求和治理资源、治理技术革新与实际应用、治理政策和治理时效之间的矛盾日益扩大，进一步阻碍了超大城市治理效率的提升。

  最后，超大城市会更快接触和使用国际先进的技术，不断创造出多元化的工作空间和生活空间，随之而来的就是全新的治理问题。但是由于治理技术应用滞后于治理实际，导致治理方式单一和粗放，难以满足全新场景带来的动态治理需求。

  四是多元治理主体参与不足。首先，智慧治理强调治理的协作性和长期性理念，与短期治理效能需求的客观实践之间有着适配挑战。超大城市人口的高密度性导致其空间实践呈现出高度流动性和复杂性，使得传统的熟人社会关系受到冲击，超大城市市民越发呈现出原子化特征[23]，这种分散性加剧了超大城市精确治理的复杂度，不利于动员公众参与治理。

  其次，智慧治理强调多元主体参与，尤其是社会公众的普遍性参与。然而，智慧治理相关理念未能通过有效途径传递给社会公众，导致公众对政府数字化治理的透明性和公平性有质疑，增加了治理信任危机。同时，面对超大城市日益增多的社会治理事项，社会组织作为公共活动的主体，受治理结构功能分离的影响，存在缺位、越位和错位并存的现象，未能发挥好联络政府与公众的作用。

  最后，大数据支撑体系的不完善加剧了社区治理压力。社区作为超大城市精细化治理的基础单元，因对接部门和机制差异化，普遍面临信息碎片化问题，导致数据整合与应用效率不高，加重了社区治理负担。

  空间生产理论是建构城市治理模式的理论支撑，从空间生产理论“三要素”着手，探究解决构建超大城市智慧高效治理新体系的路径，可为解决超大城市治理问题提供创新思路。

  一是治理理念转型与升级。在现有超大城市实际运作方式的空间实践基础上，通过空间规划和技术方法，结合大数据分析，对行政区划内的社会活动、人口流动进行动态监测，提出与空间布局相适应的精细化治理方案。利用数字化技术精准监测商业区、居民区和工业区的社会互动，制定针对性管理措施，提升治理效率。

  二是建立跨部门协作机制。强调社会层面、空间层面、技术层面的多重互动，将跨部门协作的数据可视化，使其呈现出数字化的空间表象，进而为构建一体化数字平台提供全面的城市数据，并由上级部门与下级部门协商制定共享的数据框架和协作机制，提升信息流动与决策效率。同时，依据数据反馈及时作出动态调整，鼓励政策的灵活性与迭代性，改变传统“一刀切”的治理模式，实现对城市多样化需求的精准响应。

  一是整合平台建设和技术标准。构建一个全方位、开放性强的智慧治理平台，整合分散的技术与数据资源，并通过数字平台的统一标准可视化超大城市空间的表征性特点，包括城市的资源分配和空间利用情况。

  二是强化数据挖掘与预测。在进行区域内数据整合时，除了关注数据所能体现出的描述性特征外，还要深入挖掘数据背后反映的空间活动和实践，并进行数据预测，以提高数据的决策支持能力。

  三是融合数字技术与社会公平。结合区域居住空间、公共设施布局和交通环境的特征，设计针对性的数字接入措施。如在老旧社区或郊区，着力提升空间内的数字基础设施，加大社区工作对社区居民的数字接入引导，消除空间上的信息壁垒，确保居民在物理空间中公平获取公共服务。

  一是培养专业化复合型人才。推动智慧治理人才的引进和培养，鼓励高等院校与城市政府合作，设计面向智慧高效治理需求的多学科交叉课程。同时，结合空间表征的需求，聚焦不同城市区域的不同治理需求，联合政府、企业和学术界，定向培养符合空间差异化需求、具备数字技术和治理能力的专业人才队伍。

  二是智能治理工具的创新和应用。考虑超大城市治理在空间实践中的治理主体、治理客体及治理需求，对治理工具的空间实践作出调整并利用数字工具模拟城市实际运作情况，以提前优化城市治理工具和决策方案。此外，创新和发展跨部门、跨行业的治理工具，如新加坡就通过技术公司与政府的合作，开发智慧城市工具，提升城市治理的灵活性与适应性。

  一是搭建多元开放文化平台。利用政府引导作用，基于包容、开放和安全的治理理念，推广多元主体参与治理的文化，鼓励社会组织、公众参与到城市治理和数据采集过程中，推动全民共治。

  二是提升透明度，激活社会公众参与积极性。建立开放的治理机制，提高智慧治理平台的透明度，通过城市数据和城市发展问题有序公开，增强社会公众对政府数字化治理的信任。强调以数字化技术优化社区服务治理，增强社区居民的参与感和归属感。

  三是建立多层次的安全防护体系。借鉴全球先进的信息安全标准和技术，结合地区实际空间实践，出台数据保护标准，并对城市治理中的数据收集、使用和处理进行严格监管，确保公众数据安全。

  超大城市在我国城镇化发展历史中具有示范效应，加快构建超大城市智慧高效治理新体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重中之重。笔者基于空间生产理论，对超大城市的治理问题进行了较为系统的阐释，发现超大城市构建智慧高效治理新体系面临治理理念与实践脱节、技术支撑与融入建设不足、现代化人才和治理工具短缺以及多元主体参与不足等困境，需借助空间生产“三要素”进一步细化治理模式、转换治理理念、提高技术应用广度和深度、构建多中心多层级协同机制，助推有效破解超大城市智慧高效新体系构建困境，推动超大城市治理的精准施策和创新发展。本文旨在为超大城市从规模扩张到内涵式发展的治理模式转型提供具有操作性的方案，也为政府和社会组织提供系统的超大城市治理思路，从而增强超大城市发展的包容性、安全型和可持续性。

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  （作者简介：马红梅系贵州大学公共管理学院院长、经济学院教授；高倩系贵州大学经济学院博士研究生）